——以温州市文成县海外调解员工作为例

浙江省文成县是著名侨乡，现有华侨16.86万人，占全县总人口近1/3，分布在世界70多个国家和地区。针对涉侨案件多、结案周期长、侨胞诉讼难等问题，文成县立足侨乡实际，依托侨脉资源，充分发挥涉侨法律人才优势，于2009年建立“海外特邀调解员”制度，创新当事人提供诉讼材料方式与送达方式、推行网络视频办案等，有效缩短了涉侨案件的办案周期，提升审判质效。该做法得到中国驻意大利米兰总领事和海外华侨的肯定与欢迎，中央电视台、法制日报、欧洲侨报等国内外媒体均作了相关报道。2015年，该项工作获得了国家副主席李源潮及最高法院院长周强的批示肯定。

一、海外调解员工作主要做法

（一）以侨为桥，完善海外调解服务体系。自2009年建立“海外特邀调解员”制度以来，该县不断创新调解机制，经过多年探索实践，海外调解工作形成了以特邀海外调解员为中心，海外调解联络员为辅助的网格化工作机制，构建以米兰和罗马为主要诉调衔接工作点，辐射带动其他城市联络点的地域工作格局。一是聘请“海外和事佬”。针对法院审理涉侨案件存在取证难、送达难、沟通联系难等问题，该县率全国之先在意大利米兰推出特邀海外调解员，特邀海外调解员主要负责送达法律文书、网上立案、网上见证授权委托、远程视频开庭等工作，为侨胞提供了优质服务。2010年以来，协助县法院送达文书312人次，适用公告送达的案件从2008年的44.57%下降到2015年的27.92%。二是成立“海外调解会”。进一步利用“意大利米兰文成同乡会”这个平台，在意大利米兰成立了“意大利米兰文成同乡会民事调解委员会”，在罗马华侨华人贸易总会成立“民商事调解委员会”，进一步拓宽和疏通了海外调解渠道，海外调解工作得到提质提效。截至目前，通过海外调解委员会协调自行调解华侨纠纷350件，其中米兰调解委员会266件、罗马调解委员会84件。三是配备“海外联络员”。为了进一步深化和延伸海外调解工作，2012年该县在意大利米兰聘请了15位具有一定法律素养、调解能力、热心华侨公益等华侨作为海外调解联络员，协助特邀海外调解员开展工作，主要负责解答华人华侨的法律咨询，帮助华人华侨联络调解员和文成法院，接受法院委托调解民事纠纷案件等工作。在海外调解联络员的协助下，该县2015年涉侨案件调撤率达62.13%，高出民商事案件调撤率11.73个百分点。

（二）以网为媒，创新涉侨案件处理模式。设立涉侨网络法庭，利用数字法庭和网络视频工具，让身居海外的侨胞当事人可直接参加法庭调查、举证质证和法庭辩论，有效缓解了华侨华人诉讼难、诉讼成本高、审理时间长等困难。一是立案环节，建立“网络立案”系统。居住在我国境外的当事人可以通过法院门户网站网上立案系统或SKYPE账号递交起诉材料，申请立案。经立案法官初步审查后，对符合立案条件的，由2名海外调解员协助立案法官通过语音视频工具和数字法庭确认当事人的身份，并见证当事人在起诉状上的签名，协助法院完成网上立案工作。同时，在特邀海外调解员的见证下，由当事人在语音视频前宣读授权委托内容，并当场签名，由特邀海外调解员，将授权委托书的扫描件传输给法院。自推行网上立案以来，立案审查时间从原来的1个月到现在的半个小时，极大缩短了办案周期。二是庭审环节，创新“网络办案”机制。在征求双方当事人同意的前提下，文成法院利用网络庭审直播系统和普通的互联网音像传输系统，实现远程视频开庭。涉侨案件平均审理天数从2008年的140天下降到2015年的81天；2011年6月23日以来，共利用数字法庭和skype语音视频工具成功审理99件涉侨离婚纠纷和2件民间借贷纠纷。如2015年年初，高某与被告程某都是旅居意大利的华侨，在意期间双方因故决定离婚。根据国外法律，双方要一起亲自到婚姻登记地所在的市级民政部门办理离婚手续，或是得到法院的生效裁判，才能获国外法律的承认。但回国办理离婚手续成本高手续繁琐，因此两人联系上文成同乡会民商事案件调解委员会，在调解委员会指导下，通过网络向文成法院起诉离婚，成功达成调解协议。三是送达环节，实行“海外送达”模式。对于涉外、涉侨案件通过意大利专为华侨设立的“天天电信网”发送信息查找当事人，由特邀海外调解员协助寻找确认当事人国外的住所，在5个工作日内完成对有详细住所当事人的送达，并将送达情况并签名确认后将送达回证传真至法院；对当事人拒绝签收法律文书的，特邀海外调解员通过网络及时反馈给法院，并劝说当事人委托国内亲属代收法律文书。同时，对于涉侨案件中海外当事人需要履行生效法律文书确定义务的，特邀海外调解员及时督促当事人自动履行，并在一定期限内将当事人履行情况反馈给法院。

（三）以管促效，强化海外调解工作保障。海外调解工作是一项促进社会稳定，构建侨界和谐的重要工作，多年来，该县坚持把海外调解工作作为华侨工作的重中之重，加大对海外调解工作的支持力度，为推进海外调解工作提供强有力的保障。一是政策护航，规范调解机制。先后出台《关于加强涉侨民事案件审理工作的若干意见》《关于审理涉侨民事案件若干问题的规定》《关于建立特邀海外调解员、协助执行员制度的若干规定》和《涉侨民事纠纷诉调衔接工作实施办法》等4项制度，明确了特邀海外调解员担任条件、网上立案流程、网上授权委托流程等内容，进一步完善了涉侨案件处理工作机制。二是全程监督，维护华侨权益。在门户网站开通院长投诉信箱和24小时录音举报电话，接受国外华侨和国内侨属的举报、投诉。同时，建立台帐，收集海外当事人和其国内侨属的信息，通过涉侨案件当事人跟踪回访，监督特邀海外调解员协助送达是否符合程序规范要求、协助调解或委托调解有否存在借法院名义乱收费现象，是否存在有损当事人合法权益的行为等，切实维护海外华侨权益。三是内外联动，提升服务水平。一方面，将特邀海外调解员工作的场地租赁、人员误工补贴和运行经费列入年初预算，积极向侨联申请海外联络点设立经费，保障特邀海外调解员机制正常运行。另一方面，针对特邀海外调解员存在的法律专业知识更新不及时、计算机操作技能不强等薄弱环节,加强对特邀海外调解员的专门培训，采取资料赠阅、座谈会、QQ会议培训交流等多渠道进行培训，全面提高海外特邀调解员的综合素质。2009年以来，开展相关培训30余场次。

二、当前海外调解员工作存在的问题

（一）海外调解工作机制问题。一方面是海外调解法律文书送达问题亟待破解。《民诉法》第二百六十七条规定，对在我国领域内没有住所的当事人，规定了八种诉讼文书送达方式，而委托特邀海外调解员向当事人送达诉讼文书不在法律规定的八种送达方式之列。因此，目前特邀海外调解员的送达目前仅局限于当事人愿意接受其送达，并按规定时间出庭应诉或由委托代理人参加诉讼的案件，以及协助法院寻找、确认当事人的住所，导致海外调解员的送达成效不是很高。另一方面是海外调解工作规范化建设面临资金困难。随着海外调解工作的开展，海外侨胞要求通过这种机制解决诉求纠纷的需求日益增多，涉及领域更加广泛，工作量大大增加，因此办公费用也逐年增加。在调研中发现，海外调解点工作人员普遍反映缺少专职调解员人员经费、办公设备配置费等规范化建设的经费问题。

（二）海外调解工作开展面较窄。海外调解工作自开展以来，因其切实维护了侨益而深受侨界欢迎，影响广泛，侨界强烈要求在不同的国家推广这种成功经验和做法。然而推广工作的成效却不尽人意，截至目前，文成县设在海外的调解点仅有意大利米兰、罗马2个点，7年时间里仅增加了1个点，离侨界的呼声和要求很远。调研中，海外侨胞普遍认为，在欧洲文成籍侨胞相对聚居西班牙马德里、法国巴黎、荷兰阿姆斯特丹等城市都具备成立海外调解委员会的条件，要求尽早在这些城市创建海外调解委员会，以方便海外侨胞诉讼和纠纷解决，切实维护侨胞权益，共享创新工作成果。

（三）海外调解队伍建设滞后问题。如温州市文成县自2009年首骋吴步双和胡建金2位侨领为首批海外调解员后，发展到现在也只有4位海外调解员和15位海外调解联络员，人员力量薄弱。同时，队伍结构不够优化。目前海外调解员多数是年龄偏大的兼职人员，年轻化、知识化结构缺陷。在现有的19位海外调解工作人员中，40岁以上的中老年调解员占比90%,显然年龄结构偏大。此外，专业化水平不高。在现有的19位海外调解工作人员中，仅有5位是从事或曾经从事过法律工作，具有法律素质的。其他工作人员多数是不懂法律的侨领，虽有一定威望和调解能力，但法律素养并不高。

三、进一步完善特邀海外调解员工作意见建议

（一）完善送达方式并明确海外调解员的相关保障。要进一步完善现行的涉外送达方式。设置弹性的送达方式条款。2000年7月1日实施的《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》第八十条第一款第(三)项就规定了“通过能够确认收悉的其他适当方式送达”。因此，《民诉法》在送达方式上也应该设置弹性的条款，允许有效送达的其他方式进行送达，也为特邀海外调解员转送相关法律文书提供法律依据。同时，建议国家有关部门与海外调解员所在国内政部、司法部进行协调，在不涉及所在过司法主权的情况下，为海外调解员开展工作予以相应的便利。建议驻外使领馆等部门定期看望海外调解员支持和关心其工作，帮助解决经费、办公条件等问题。

（二）探索建立并逐步推广特邀海外调解员制度。建议外交部、最高人民法院、司法部联合对国内涉侨案件审判及司法协助存在的问题开展全面调研，以华侨较多的国家和地区为试点，探索并逐步建立特邀海外调解员制度，协助国内涉侨案件的审判工作。不断完善工作机制，规范海外调解工作。比如建立海外调解员选聘、淘汰制度；制定调解工作流程、调解规则制度；建立案件纠纷受理登记、备案、审查等制度；规范调解文书卷宗档案等等。此外，建议海外特邀调解员聘任实行对应制度，即根据其出国前居所地明确其对应协助法院，建议大多数调解员安排为基层法院的调解员，少部分具有较高法律素质的可安排为中级法院调解员。

（三）挖掘人才并不断发展壮大海外调解人才队伍。一方面是建议法院可以借助侨联密切联系海外侨团和侨胞的优势，联合侨联开展海外侨胞法律专业人才调查摸底工作，发现和挖掘侨界法律人才，建立“海外法律人才资源库”。同时，加强宣传，营造良好的社会氛围，吸引海外法律人才加入海外调解员队伍，特别是要吸引一些年纪轻、熟悉电脑等自动化办公操作的法律人才加入。在各海外调解点配备一名调解知识全面，素质过硬的年轻海外调解员，以负责各海外调解点的日常工作，并实行工作日上班制度，以解决过去海外调解员因兼职而工作不及时，因年老而不会现代化办公操作等弊端和不足。此外，加大对海外调解员要加大业务培训力度，法院要每年定期组织海外调解员进行业务培训，如网络视频授课等，不断提高他们的业务水平，以更好地开展海外调解工作。